État de droit et démocratie

Ces dernières années, un recul important de l’État de droit se constate dans un nombre important d’États européens. Qu’il s’agisse des cas bien connus de la Pologne ou de la Hongrie ou de situations préoccupantes dans d’autres États, en ce compris chez nous en Belgique, le régime des libertés est mis à mal.

L’arsenal européen actuel pour lutter contre les atteintes à l’État de droit est lacunaire. Plusieurs instruments existent mais sont insuffisamment efficaces.

L’article 7 du Traité sur l’Union européenne permet des sanctions contre les États qui bafoueraient les valeurs de l’Union mais sa mise en œuvre est lourde et requiert l’unanimité des États membres. 

Pour tenter d’agir malgré tout, la Commission européenne a développé un Cadre européen de renforcement de l’État de droit qui prévoit un dialogue avec l’État membre concerné préalable à l’activation de l’article 7. Ce mécanisme a été mis en œuvre face à la Pologne mais n’a pas donné de résultat.

Le Conseil des ministres de l’Union européenne a également développé son propre dialogue de l’État de droit qui se veut être un mécanisme intergouvernemental de dialogue annuel au Conseil affaires générales. Mais sa plus-value est douteuse dans la mesure où les sujets sont définis à l’avance et les États peuvent choisir ceux parmi ces sujets sur lesquels ils rapportent aux autres États.

Si ces mécanismes politiques sont d’une efficacité très relative, il en va de même pour les mécanismes judiciaires. L’article 258 du Traité sur l’Union européenne permet à la Commission de poursuivre un État qui violerait une législation particulière de l’Union mais non de poursuivre un État qui se rendrait coupable de violation générale des valeurs de l’Union. 

Le principe de laïcité, condition de démocratie en tant que garantie du respect des droits et des libertés, ne peut être mis en œuvre dans un régime politique qui ne serait pas démocratique.

Pour les laïques, la préservation de l’État de droit et de la démocratie est donc la première préoccupation sur le plan européen. Nous ne pourrons plus promouvoir la laïcité si la démocratie est affaiblie.

Le Centre d’Action Laïque considère donc comme absolument prioritaire de renforcer les instruments européens de lutte contre les atteintes à l’État de droit et à la démocratie. L’arsenal en la matière doit être aussi solide que celui qui permet de sanctionner les États pour la taille de leur déficit public ou le niveau de leur dette.

Concrètement, le Centre d’Action Laïque invite les institutions européennes à:

Mettre en place un mécanisme permanent de monitoring de la démocratie dans les États membres

Ce monitoring pourrait être réalisé par des instances existantes comme la Commission de Venise du Conseil de l’Europe, par l’Agence européenne des droits fondamentaux ou par un panel d’experts mis en place à cette fin. Ce mécanisme permettrait de comparer le respect des éléments essentiels de la démocratie (1):

• Respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, notamment la liberté d’association et de réunion pacifique, la liberté d’expression et d’opinion et le droit de participer à la conduite des affaires publiques, directement ou par l’intermédiaire de représentants librement choisis, de voter et d’être élu dans le cadre d’élections authentiques, périodiques et libres, au suffrage universel et égal et au scrutin secret garantissant la libre expression de la volonté populaire.
• Système pluraliste de partis et d’organisations politiques.
• Respect de l’État de droit.
• Séparation des pouvoirs.
• Indépendance du pouvoir judiciaire.
• Transparence et obligation pour l’administration publique de rendre des comptes.
• Médias libres, indépendants et pluralistes. 

Les résultats de ce monitoring pourraient être discutés tant au sein des parlements nationaux qu’au Parlement européen pour ensuite être examinés par le Conseil des ministres de l’Union européenne dans le cadre de son dialogue annuel sur l’État de droit. Le cas échéant, il constituerait une base solide sur le plan juridique et légitime sur le plan politique dans la perspective de l’adoption de sanctions.

Conditionner l’octroi de budgets européens au respect de la démocratie et de l’État de droit  

Dans le cadre de sa proposition de budget pluriannuel, la Commission a posé un premier jalon liant versements financiers en matière de fonds structurels et respect de l’État de droit. 

Pour le Centre d’Action Laïque, cette proposition est un bon début mais elle reste insuffisante. C’est pourquoi il propose de lier l’entièreté des dépenses du budget européen et pas seulement celles relatives aux fonds structurels au respect de la démocratie. La législation-cadre établissant le cadre budgétaire pluriannuel devrait clairement indiquer que l’objectif du budget de l’Union est avant tout de mettre en œuvre ses valeurs. Ceci formerait une base juridique utile pour pouvoir sanctionner un État contrevenant à ces dernières.

Mieux utiliser les voies judiciaires

Le contrôle judiciaire du respect par les États membres de l’État de droit et des droits fondamentaux semble pour l’instant compliqué dans la mesure où les États membres ne sont liés par la Charte des droits fondamentaux que lorsqu’ils appliquent le droit européen. Cette vision restrictive des compétences judiciaires de l’Union européenne pose question. En effet, le processus d’intégration européenne repose sur une interdépendance croissante qui touche aux fondements de l’ordre constitutionnel de chacun des États membres. La violation par l’un d’entre eux des droits fondamentaux a un impact direct sur les autres. D’abord parce que les États membres respectueux des valeurs de l’Union pourraient être amenés à devoir exécuter des décisions prises en violation de ces valeurs par un autre État (par exemple une extradition demandée par l’appareil judiciaire défaillant d’un État). Mais surtout parce que le fait de tolérer de telles violations mine la légitimité et l’effectivité des décisions prises en commun. En d’autres mots, intervenir pour protéger l’État de droit ou la démocratie est nécessaire pour protéger le fonctionnement de l’espace d’interdépendance créé par le droit européen.

Renforcer la société civile

La société civile, dans toute sa diversité, contribue très largement à la concrétisation des valeurs européennes. Elle forme également, à côté des médias, un contre-pouvoir dont la démocratie peut s’enorgueillir.

Dans plusieurs pays européens, la société civile est sous pression. Les politiques d’austérité ont conduit à un affaiblissement des financements publics. Parfois, la société civile est directement mise en cause lorsqu’elle examine de façon critique les politiques gouvernementales.

Le Centre d’Action Laïque formule plusieurs propositions à ce sujet:

• Améliorer le financement des organisations de la société civile 

Le Centre d’Action Laïque soutient l’idée de création à partir de 2020 d’un instrument spécifique de soutien financier aux organisations de la société civile qui promeuvent par leur travail les valeurs européennes dans un pays donné. Il demande aux autorités belges de l’appuyer dans le cadre des travaux du Conseil des ministres de l’Union. Dans ce contexte, il estime que les États pourraient s’inspirer de l’expérience d’un instrument développé pour la politique extérieure de l’Union (Instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme) qui permet notamment le financement direct d’organisations même quand le gouvernement concerné y est opposé ainsi que l’octroi d’aide urgente pour des défenseurs des droits humains.

• Améliorer le dialogue avec la société civile

L’article 11 du Traité sur l’Union européenne forme la base juridique du dialogue entre l’Union européenne d’une part et les citoyens et associations représentatives d’autre part.

Pour mettre en œuvre ce dialogue, le Comité économique et social européen a mis sur pied un groupe de liaison qui réunit ses membres et les organisations européennes de la société civile. C’est à l’heure actuelle l’unique pont institutionnalisé qui relie ces organisations aux institutions européennes. Ce groupe de liaison a publié en 2015 un plan d’action pour la mise en œuvre de l’article 11 du traité (2).

Le Centre d’Action Laïque soutient les propositions contenues dans ce plan. Il s’agit notamment de généraliser l’établissement d’un dialogue horizontal entre les citoyens et les associations représentatives, leur permettant d’exprimer et échanger publiquement leurs points de vue dans tous les domaines d’action de l’Union européenne ou un dialogue vertical entre les institutions nationales ou européennes et les associations représentatives de la société civile. Le plan d’action recommande à cet effet une série de mesures dont la mise en place d’échange de bonnes pratiques, la publication d’un rapport annuel sur l’évolution du dialogue civil dans les États membres, le financement adéquat de celui-ci, l’inclusion de la participation des citoyens dans les priorités horizontales des programmes européens, l’élaboration d’un statut pour les associations européennes, la création d’un Observatoire européen de la société civile ou la désignation d’un commissaire européen spécifiquement chargé de coordonner le dialogue.

• Améliorer le mécanisme de l’Initiative citoyenne européenne

Le traité de Lisbonne a introduit un mécanisme d’initiative citoyenne qui permet, selon certaines conditions et moyennant la récole d’un million de signatures, de demander à la Commission européenne d’introduire une proposition sur un sujet relevant de sa compétence.

Aussi louable qu’ait été l’idée, force est d’admettre que ce mécanisme ne fonctionne pas: aucune initiative citoyenne européenne parmi toutes celles qui ont été lancées n’a débouché sur un changement législatif. 

La Commission a émis des propositions pour simplifier l’Initiative citoyenne européenne et le Parlement européen a pris position sur ces propositions. Le Centre d’action laïque soutient la révision la plus ambitieuse de cet instrument de mise à l’ordre du jour des débats européens. Cela implique non seulement d’en simplifier la gestion administrative mais également de soutenir les initiateurs dans un souci constructif plutôt que défensif. Le champ d’application des Initiatives citoyennes européennes devrait également être étendu car il est pour l’instant conçu de manière extrêmement restrictive par la Commission européenne.

Concrétiser davantage la citoyenneté européenne

Renforcer la confiance des citoyens dans l’Union européenne passe également par le renforcement de l’adhésion au projet politique européen.

Les citoyens ont trop souvent l’impression qu’ils n’ont aucun levier d’action à l’égard des décisions européennes. Or, ces leviers existent. Qu’il s’agisse d’interpeller les députés, de lancer une initiative citoyenne, de rencontrer des fonctionnaires européens, d’organiser des événements revendicatifs, de médiatiser un combat, il existe de multiples façons pour les citoyens d’influencer le cours des choses, d’infléchir un texte législatif, d’orienter une décision. 

Dans cette optique, le Centre d’Action Laïque préconise de:

• Renforcer la transparence quant aux modalités de prise de décision européenne et aux possibilités d’actions citoyennes à tous les stades des débats.
• Rendre encore plus accessible et transparente l’information à destination des citoyens sur les débats législatifs européens ainsi que les actions entreprises par l’Union européenne à leur bénéfice et à celui des collectivités auxquelles ils appartiennent.
• Rendre plus visible le résultat des évaluations de l’action des institutions européennes au regard notamment des engagements pris au début de la législature.
• Visibiliser l’appartenance à l’Union par de nouveaux instruments tels qu’un passeport européen, un état civil européen, un casier judiciaire européen ou des équipes sportives européennes.

Envisager une réforme institutionnelle

Le projet politique européen risque de s’enliser pour longtemps s’il doit en permanence composer entre les national-populistes qui jouent la défense « sociale » de leurs nationaux contre les immigrés et un européanisme béat qui persisterait à ignorer qu’une large partie de la population ne se retrouve pas dans une Europe dont ils estiment être les laissés-pour-compte.

Pour relancer la dynamique politique européenne, l’intégration différenciée permet à un nombre limité d’États qui le souhaitent et le peuvent d’approfondir certaines politiques en laissant aux autres la possibilité de les rejoindre ultérieurement. C’est cette modalité d’intégration qui a permis la mise sur pied de l’espace Schengen ou de l’Euro.

En toute hypothèse, une large réflexion institutionnelle n’est envisageable qu’assortie d’un large débat avec les citoyens de l’Union.

Le Centre d’Action Laïque souhaite que soit initiée au niveau européen une réflexion d’ordre institutionnel en vue de relancer la dynamique européenne. À cet effet, il propose d’envisager les modalités suivantes:

• Établissement de listes transnationales pour l’élection du Parlement européen.
• Octroi d’un droit d’initiative législative complet au Parlement européen.
• Élection du Président de la Commission européenne au suffrage universel.
• Transformation du Parlement européen en parlement bicaméral sur le modèle de nombreux parlements fédéraux dans lequel une chambre représente la population (l’actuel Parlement européen) et l’autre représente les États fédérés (la nouvelle chambre du Parlement serait composée de parlementaires nationaux). Faire siéger des parlementaires nationaux dans une chambre du Parlement européen permettrait de faire reculer l’argument des populistes selon lequel l’Europe imposerait son modèle politique libéral à des nations qui s’en trouveraient affaiblies.
•  Consolidation et démocratisation de la zone euro:
  • Mise sur pied d’un parlement de la zone euro (ou à tout le moins d’un comité composé des élus des pays concernés au sein du Parlement européen).
  • Création d’un Eurogroupe social avec un président permanent qui équilibrerait les débats avec l’Eurogroupe composé des ministres des finances.
  • Création d’un poste de ministre des finances et d’un poste de ministre des Affaires sociales de la zone euro.
• Allègement des conditions prévues dans les traités européens pour initier une coopération renforcée, en particulier dans les domaines préoccupant les citoyens et qui sont exploités par les populistes. Il pourrait s’agir notamment des questions de sécurité (en vue de crédibiliser le rôle régional et mondial de l’Europe en tant que puissance autonome, moins dépendante du pacte transatlantique), des questions d’immigration et d’asile, et des questions sociales.

(1) Groupe de liaison du Comité économique et social européen, « Plan d’action pour la mise en œuvre de l’article 11, paragraphes 1 et 2 du traité sur l’Union européenne: Promouvoir le dialogue civil et la démocratie représentative ».

(2) Résolution A/RES/59/201 de l’Assemblée générale des Nations unies, « Renforcement du rôle des organisations et mécanismes régionaux et autres en vue de promouvoir et de consolider la démocratie », 21 mars 2005.